英国社会福利制度及改革
一、社会福利制度概况
英国于１９４５年建立起“福利国家”。之后社会福利制度不断调整和修订，目前已达到相当的规模和水平，主要有国民保险、国民保健、个人社会福利、住房和教育等５个方面，具体内容如下：
（一）国民保险 国民保险法规定了一个由多种津贴和补助金构成的综合性社会保险制度。津贴和补助分成缴费性的和非缴费性的两类。领取缴费性津贴的条件是领取人按周缴纳保险费，且须缴足一定期限，大部分津贴属于此类。非缴费性津贴根据特殊需要发放。
国民保险费分四类，即由雇主和雇员分别缴纳、小商人缴纳、有收入但未就业者缴纳及独立职业者缴纳构成。目前各种津贴和补助约有４０多种，按领取对象主要分为：母婴（产妇津贴、生育补助、儿童津贴、儿童特别津贴、儿童监护津贴）、寡妇（寡妇津贴、寡母津贴、寡妇抚恤金）、患病者与伤残者（疾病津贴、病残抚恤金、护理及伤残津贴）、失业者、退休者（退休金、养老金和高龄补助）、死亡者、有特殊困难者（战争抚恤金、低收入家庭补助津贴、社会补助金）。
（二）国民保健 国民保健法规定：英国人都可享受免费医疗，牙科手术、视力检查和配眼镜除外；病人只付处方费，产妇、哺乳期妇女、儿童、退休者、医疗事故造成的病人、战争或因公伤残津贴领取者及低收入家庭除外。
国民保健法的实施由政府卫生部负责。全国各地分设１００多个地区卫生管理局和委员会，负责管理国民保健的具体实施。每个区设有一个总医院，并设有普通医院、诊所、卫生中心及各类专科医院。
国民保健系统规定由各科医师、护士对老人、伤残及精神病患者提供治疗，免费提供辅助医疗手段、取暖设备。该系统的服务还包括对学校、家庭和环境卫生，食品、药物安全，防疫，戒毒，堕胎及医务人员培训等问题进行监督管理。国民保健全部费用的８８％由政府征税来支付，其余的由国民保险费、处方费及其他收费项目收入支付。
（三）个人社会福利 包括政府有关部门和社会志愿者组织针对具有特殊困难的居民所提供的各种福利设施和各类服务，如为失去工作和劳动能力的人提供适合他们生活、活动的住房和服务；对精神病患者登门治疗，处理相应的社会问题；当局对建造儿童设施提供方便和给予支持，国家照管１７岁以下、无人赡养或监护的孩子；政府部门和社会志愿者组织为老人及有困难的家庭提供生活、娱乐服务。
（四）住房 对低收入家庭，政府发给住房津贴；对于第一次购买住房的低收入家庭，政府给予额外津贴和其他优惠条件。此外，政府重视为老年人和病人提供特殊住房，使其方便和安全。
地方当局所拥有的住房优先接纳居住条件较差的房客。为防止私人房屋出租者向租赁者索取高额租金，政府制定了限制措施，主要有控制房租、调整房租和由负责租金事务的专门法庭确定固定房租。
居民除以个人收入或存款购房外，还可通过房屋互助协会、保险公司、地方当局和银行等途径贷款购房或建房。房屋互助协会发放的抵押贷款所占的比例最大，该协会本身并不建造住房，而是以贷款者所购买的住房作为抵押品发放贷款，贷款期一般为２０—２５年（在特殊情况下也可延至３０—３５年），贷款者按月归还本金利息。
（五）教育 政府教育基金资助大部分学生（初等教育和中等教育）接受免费教育。免费生除了免缴学费外，书本和其他学习用具也都免费。教育当局向聋哑、低能儿童等特殊学校的学生和其他公立学校７岁以下的学生免费供应牛奶，每日每人１／３品脱（合英制０．１９升），如因健康原因，可以免费供应到１１岁。公立学校普遍设有食堂，有些学校还提供交通工具。高等教育中，９０％的大学生可以获得政府津贴。
二、社会福利制度的利弊
英国的福利制度对英国社会发展起到了积极的推动作用，也带来了不少负面影响。
（一）积极作用
⒈有助于稳定社会秩序。英国在二战后率先颁布了一系列社会福利法案，向人民提供“从摇篮到坟墓”的全部社会福利，一定程度上抚平了人民受到的严重战争创伤，对稳定战后混乱的社会秩序，起到积极作用。广泛的社会福利措施保障了大多数人的最低生活需要和社会需要，这对长时期地保持相对稳定的社会局势也有颇大的作用。
⒉推动了社会物质、文化水平的普遍提高。几十年来，社会保障措施保证了大批生活有困难的人的基本生活需求，目前平均每１０００人拥有８名医生，９张病床。这在一定程度上，保障了工人的健康水平和工作能力，而资本家也视福利制度是提高生产效率、追求利润的投资。同时进一步完善了中小学教育体系，使英国大学从战后的２０多所增加到目前的４８所，并使大量的工人家庭子女也能够进入大学，接受高等教育。９０年代以来，英国大学在校学生一直在３５万左右，每年培养出约１０万大学毕业生。这促进了社会物质文化水平的不断提高。
⒊缩小了贫富地区的差距。由于英国中央政府每年大量拨款（１９９３—１９９４财政年度为９７４亿英镑，占政府总支出的３９．８％）用于公共保健、社会保险等福利体制，有力地缩小了威尔士、苏格兰，特别是北爱尔兰与英格兰的贫富差距。
（二）消极影响
⒈庞大的社会福利支出日益成为政府沉重的财政负担。据官方《国民收入与支出》统计，１９５１—１９８２年社会福利支付增长２．７倍，而国内生产总值只增长近１倍，同期社会福利支付占国内生产总值的比重从１４．４％跃升为２９．４％。社会福利费用的来源，一半由企业和个人所缴纳的国民保险基金提供，其余由政府财政拨款。此外，政府还要承担国民保健，对个人的社会服务、教育和住房等费用。社会福利庞大的支付成为导致经常性财政赤字的最重要因素。
⒉社会福利制度带来难以解决的社会问题。一方面，福利措施平均化，助长了一些人对国家的依赖思想，不去依靠自己的努力，而是坐享社会福利。有的失业者认为领取失业津贴可不纳税，还可从事逃避税收的“地下经济”，收入并不比低工资职工少。因此，寻找工作的动力有所减弱。有些人不愿从事超过一定纳税界限的工作，以免多纳税，又不能从社会福利津贴中得到相应的补偿。另一方面，福利制度也无力解决社会贫富悬殊问题。
⒊福利问题成为英国党派斗争的焦点之一。英国的保守党和工党为了在竞选中取得选民的支持，纷纷向选民许诺各种社会福利，工党主张社会福利“普遍化”；保守党则主张实施“有选择性的”社会福利。随着经济的严重滞胀，两党在社会福利问题上的争吵也会日益激烈。
此外，当前随着经济全球化的发展，福利制度越来越成为福利国家经济融入世界经济体系的桎梏。英国经济增长缓慢，与美日等的差距越拉越大。如何提高经济发展速度、增强在国际市场上的竞争力已成为急待解决的问题，而每年占国内生产总值相当比重的社会福利开支无疑成为解决问题的入口。
三、社会福利制度的改革
英国社会福利制度的改革虽然势在必行，但进展缓慢。对社会福利制度实行的较全面改革始于撒切尔夫人执政时期，９０年代以来，保守党的改革方案基本上是撒切尔时期的延续，但各方面的改革进度不一，在国民保险与住房方面进展较快，在国民保健与教育方面进展缓慢，在个人社会福利方面基本未变。
（一）国民保险改革
保守党政府认为，压缩日趋增长的津贴开支，不仅能使政府在当前，而且在进入下世纪后，也能承受社会保障的巨额开支。因此，政府采取了如下措施：
⒈养老金制度的改革
随着消费物价指数逐年增加和工资水平提高，养老金发放标准也相应提高，成为英国最大的单项社会福利津贴。对此，保守党政府决定：（１）国家基本养老金制度不变，但只能提供最低限度的生活费用，数额不能高。（２）改革工党政府制定的国家收入养老金制度。规定年满５０岁的男人和４５岁的妇女，凡缴纳和愿继续缴纳该项保险费者，退休后仍可依照原规定标准领取国家收入养老金。对于５０岁以下的男人和４５岁以下的妇女，凡已缴纳和继续缴纳该项保险费者，退休后可领取国家收入养老金，但数额从工作期间平均工资的１／４降为１／５。（３）政府通过法律形式规定，所有企业一律强制推行职业养老金制度。（４）向职工提供获取个人养老金的机会。规定职工可与银行、建筑协会、单位信托公司和保险公司等挂钩，按期缴付一定费用。
近１０年来，英国政府一直积极鼓励以职业养老金或个人养老金取代老年养老金。其模式是将原本属于政府管理的老年养老金中的附属养老金，依养老金参与者的意愿，外包给民间企业经营。而基础养老金部分仍归政府管理。
职业养老金是雇主为了照顾受雇者退休后的生活，所提供的退休养老金。其中极大部分属于外包经营的老年附属养老金。如１９９１年参加职业养老金的９０％属于外包经营者。据目前的法律规定，退休基金可投资于金融市场，购买债券、股票、或不动产等。个人养老金是金融机构为个人所开办的退休年金，其主要参加对象为自雇者及未参加雇主所提供的职业年金的受雇者。随着职业养老金的普遍推广和个人养老金的积极推广，国家可相对减轻对养老金领取者所承担的职责，预计国家在养老金支付问题上的沉重负担可望有所缓和。
⒉其他津贴方面的改革
８０年代，政府对社会保障制度改革的重点之一，是把通行的“普遍性原则”改为“有选择性原则”，着重帮助低收入者和贫穷者。为鼓励人们的积极性，政府改革家庭资助规定，力求减少资助的数额。一是设立家庭信贷项目，取代家庭收入津贴。明确限定家庭信贷的对象主要是低工资收入的有子女的家庭，以及丧失工作能力的有子女的家庭。二是设立额外资助项目，取代附加津贴。此外，在工伤津贴方面，政府缩小发放范围，同时，提高领取寡妇抚恤金的年龄界限。
９０年代，政府进一步加强对津贴发放的管理。１９９３年政府提出了３项措施。（１）从１９９６年起实施新的失业津贴，对领取者在求职期间的津贴发放加强管理，制止领取者在有收入情况下继续领取政府津贴的可能。（２）严格控制残疾人津贴的发放。申请人在得到许可前须经严格的身体检查。（３）申请儿童补助金需要缴税，对学龄前儿童和学龄儿童的领取金额作出明确区分，以激励单亲父母，尤其是单亲母亲在孩子入学后继续工作。
（二）住房改革
为了改变地方当局营造住房、公房低房租制和住房津贴带来沉重的财政负担，以及为了改变地方当局为保持低房租而对公房出租不加区别的补贴，政府曾积极鼓励私人购买住房，推行公房私有化，从法律保障和经济上为买房者提供优惠条件，同时减少住房津贴。
１９９６年６月２７日公布的住房白皮书将进一步从几个方向同步对现行住房制度进行改革。白皮书主要部分集中在鼓励发展私人住房租赁事业。租赁房产可为住房制度提供灵活性，为人们在全国寻找职业时的流动性提供了便利。该计划包括建立当局授权的房屋投资信贷。白皮书还主张将地方当局的房屋私有化，以便提高对它们的管理。
（三）国民保健改革
政府在１９８８年秋开始对医疗保健问题进行改革，强调在医疗保健公共部门内开创竞争性的内部市场，并促进众多的劳务提供者相互竞争，以提高效率。其主要内容：（１）在国民保健系统中建立内部的市场机制，各个国立医院将要在吸引病人方面竞争。（２）允许国立医院采取较多的商业经营方式。（３）病人可以选择医生，并可更好地在各个医院之间进行选择，医生依据对病人的治疗情况，控制自己的预算。（４）公私合作。政府虽明确表示国民保健系统不搞私有化，但鼓励私人医生和私立医院发展，国立医院和私立医院可买卖各种服务。
（四）教育改革
除了重视提高教育质量外，还把改革重点放在压缩教育经费上，以削减政府预算开支。政府迫于预算的压力，一再压缩高等院校教育经费，１９８５年以后，大学预算每年递减２％。１９９０年起实施“学生贷款计划”，把高等院校学生的助学金制度改为贷学金制度，平均每年向每个大学生提供约４２０英镑的贷款。此外，政府每年还拨出１５００万英镑作为特别困难基金，由地方教育机构管理，以保证家境困难的学生能进高等院校。
目前，政府规定在高等教育方面，大学须以学生注册人数作为绩效指标向中央部门争取教育经费。而原先由地方政府主管的中小学也可选择脱离地方政府的监督，直接面对竞争向中央争取经费。此外，政府还计划推行“速成学位”制，大学生只学习１５个月就能参加工作，这样对大学的拨款可减少１／３。英国教育体制改革与医疗福利制度改革一样，是从观念上分离服务融资与服务提供两种功能，以便在公共部门内形成竞争性的准市场，进而提高经济效率。
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